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【主任笔谈】深入学习预算法 不断提高监督效能

发布时间:2021-06-02  11:26:44 来源:财经工委 作者:吴伟 访问量:0


《中华人民共和国预算法》(以下简称预算法)是规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算管理和监督,建立健全规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展的一部法律。1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过,2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议第一次修正,2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第二次修正。学习好预算法、检查推动预算法正确实施,是各级人大及其常委会更好提高监督效能的必然要求。


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预算法的主要内容

(一)预算法对预算的有关要求


预算法明确中央、省、市、县(区)、镇(乡)五级预算,即系一级政府一级预算。但目前止,由于镇一级没有金库,镇级预决算由县(区)代编制和决算。


政府的全部收入和支出纳入预算,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算(含医保),也就是日常所设的四本帐。预算年度自公历1月1日起,至12月31日止,以人民币元为计算单位。预算收入和支出实行收付实现制。


预算法明确预算管理职权。其中:预算收支范围、税收、非税、基金、国有资源资产有偿收入,转移性收入和其他收入。预算编制明确政府收支分类科目。收入分为类、款、项、目,支出类按功能分类为类、款、项,按其经济性质分类分为类、款,规定部门预算、三公经费以及审计部门对预算执行和其他财政收支的审计报告要向社会公开。各级政府部门、各单位必须严格执行预算法之规定,实行国库集中收缴和集中支付管理。


修正后的预算法规定,一般公共预算中必须的部分资金,可以通过举债和发行债券,实行余额管理、余额的规模不得超过人大批准限额。


各级人大及其常务委员会对预算、决算的编制、审查、批准、监督,以及预算的执行和调整都作出了明确的规定。   

 

(二)各级人大及其常委会对预算审查的主要项目


各级人大及其常委会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查包括:


1、上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求;


2、预算安排是否符合预算法的规定;


3、预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策、收支政策是否切实可行;


4、重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当,财政资金使用绩效是否评估预期;


5、预算编制是否完整,是否符合将一般公共预算支出按功能分类列项,按经济性质分类到款,基金、国有资本经营预算、社保基金预算支出列到项;


6、对下级政府的转移支付支出预算是否规范、适当;


7、预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定偿还资金来源;


8、与预算有关重要事项的说明是否清晰。


以上预算草案、预算执行、预算调整、决算,必须由各级人大及其常务委员会进行审查、批准。


(三)预算执行监督的重点


全国人民代表大会及其常务委员会有权对中央和地方预算、决算进行监督。各级人民代表大会及其常务委员会有权对本级和下级预算、决算进行监督。


监督重点有:


1、预算收入情况;


2、支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金使用绩效情况;


3、结转资金使用情况;


4、资金结余;


5、本级预算调整及执行情况;


6、财政转移支付安排执行情况;


7、经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况;


8、本级预算周转金规模和使用情况;


9、本级预备费使用情况(不超过预算3%);


10、超收入安排情况,在预算稳定调节基金的规模和使用情况;


11、本级人民代表大会批准的预算决议落实情况;


12、其他与决算有关的重要情况。


最后是明确各级政府及有关部门的法律责任。


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深入领会预算法的热点、难点和重点,加强对预算的管理监督


实施预算法的主体还是各级政府和部门及相关单位。要实施预算法,规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理监督,重点是要建立规范、公开、透明的预算制度。


(一)实施预算法的热点难点


1、地方各级预算在量入为出、收支平衡的压力下,一般公共预算收入就成了实施预算法的热点。比如茂名市本级税收收入占比不高,非税收入占本级收入超过50%以上,今年,政府财政为了提高财政收入质量,确定收入增长目标为2.5%,目的就是尽可能降低非税收入比例,提升税收收入质量。


2、地方各级预算的编制也是实施预算法的难点。


预算编制公共财政收支同时,完善编制上级各项补助收入。中央、省一级将转移支付数前提下达。只是每年7月中旬报人大调整。


部门调整编制有待健全。调整的范围和标准没有量化标准。项目不充分,准备不足。


年初安排预算数据并不能完全反映预算单位预算需求。一是完整性(完善分配调节监督)难度大;二是调整偏离度的控制标准,一般在15%;三是预算调整与预决算偏离度情况纳入预算绩效比较难。


(二)实施预算法的重点


一是建立收入管理机制,依法组织财税收入;


二是预算安排突出优先保重点,集中财力落实任务;


三是兜牢兜实“三保”底线(保工资、保运作、保重点);


四是严格执行预算,节省财政资金;


五是落实过紧日子,采取措施,压减一般性支出;


六是严格把关开支标准,节约日常经费开支;


七是打破固化安排,向内挖潜调整支出结构;


八是加强预算绩效管理,提高资金使用效益。


3

对实施预算法执法检查的思考


(一)政府财政体制的发展和改革


首先要了解财政体制经历四个阶段:


第一个阶段:建国后至1978年,我国处于计划经济时期,政府财政实行统收统支的财政管理体制。


第二阶段:1979年至1998年,我国从计划经济转向社会主义市场经济。

政府财政体制经历了三次重大变革:


一是预算编制从单式预算转变为复式预算编制,实行核定收支、超收分成的财政体制;


二是1994年制定的预算法,实行分税制,理顺中央与地方财政的分配关系;


三是1999年政府财政实行了部门预算。


第三阶段:2000年至2013年按照公共财政建设要求推进预算改革。


一是2001年,政府财政实行国库集中支付制度改革;


二是2002年,政府采购制度改革。


第四阶段:2014年以来,中央提出了深化财政改革总体方案。


2014年、2015年、2018年全国人民代表大会常务委员会对预算法进行修正。2021年,财政部又提出了“数字财政”,实行各级预算数据生成和对接传输的标准化,推进各级预算监督管理。逐步建立健全规范、公开、透明的预算制度。目前,中央、省、市、县(区)的财政体制实行分税制,税收分税种按比例共享。由于地方实施分税制后,按税种收入共享分成的比例不同,造成各地财政体制各有不同,各有差异,实施好预算法,仍需寻求解决的办法和方案。


(二)人大监督与其他部门监督的区别


根据预算法的规定,对实施预算法执法检查法定由各级人大常务委员会成员组织代表或人大常委会专委组织代表开展。人大监督是权力机关的监督。我们知道,除了人大监督,我国还设立有专门的监督机关。一是行政部门审计机关,为专业的监督机构。另一个是纪监委的监督,他们之间都实施监督,但又有明显的不同。


人大的监督是重大事项的监督,主要是宏观政策取向和落实,程序合法,财政重大事项的监督。审计部门是专业的审计监督机构,是全方位的监督,即实施微观监督,又实施政策跟踪审计,既可事前、事中,也可以事后监督。纪委监委的监督偏向于事后监督,是对违纪违法事项的查处。


(三)人大开展预算监督应着重关注的几个问题


一是听取和审议有关预算报告,关注数据及执行率,完成进度。


二是预算执行预算调整新增债务是否符合法定程序和审批。


三是关注本级重点项目安排使用情况。政府重点项目,既是地方发展的需要,也是改善人民生活,提高生活质素的需求,但地方财力有限,举债也有限额,因此人大应关注本级重点项目安排情况,重点关注项目总量是否符合与当前财力相匹配,是否存在超财力许可安排,是否挤占三保资金等。


四是有权参与检查人员结合分管领域和行业实际,摸清情况,特别对财政资金使用项目的情况进行咨询,找准问题,对实施预算法,为规范政府收支行为,强化预算约束,建立规范、公开、透明的预算制度提出好的建议和意见。



来源:市人大常委会财经工委
作者:吴伟


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