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《茂名市村庄规划建设管理条例》解读

发布时间:2021-01-26  11:01:51 来源:法工委 作者: 访问量:0

《茂名市村庄规划建设管理条例》已于2020年11月27日经省人大常委会批准,将于2021年3月1日起施行。


为了让社会各界和相关单位更好地理解立法的原意,按照市人大常委会的工作安排,现就制定《茂名市村庄规划建设管理条例》(以下简称条例)的主要内容及有关情况进行简要说明。


一、条例的结构和主要内容


条例共六章五十六条。主要内容有:


第一章总则,就立法目的、适用范围、基本原则、政府职责、部门职责、执法主体等作出规定,建立了村庄规划建设管理工作考核制度;第二章村庄规划,对村庄规划的编制要求、内容、审批和修改程序等内容作出规定,建立村庄规划督察员制度,建立协调机制;第三章村庄建设管理,对村庄建设的要求、技术支持、临时用地、建设程序、分类管理等内容作出规定,分类提升村庄风貌,明确村庄建设禁止行为;第四章宅基地和住宅建设管理,对宅基地申请条件、村民建房审批程序、宅基地使用权退出、建设用地保障、建设安全、建设管控要求等内容作出规定;第五章法律责任,对违反临时建设规定的行为、未经验线擅自开工、违反禁止行为、违反宅基地使用权退出以及违反建设安全的行为设置了处罚。第六章附则,对土地利用总体规划、城乡规划和国土空间规划的衔接进行了规定,并规定了条例生效时间为202131日。


 二、条例主要条款说明


(一)关于条例适用范围

条例第二条明确规定适用范围为本市行政区域内城镇开发边界外的村庄的规划和建设管理活动。我市的城市总体规划和各县级市的城市总体规划均明确了城镇开发边界,城镇开发边界外的村庄适用本条例,城镇开发边界内的村庄如城中村等不适用本条例。具体范围以市和各县级市公布的城市总体规划为准。


(二)关于政府和主管部门的职责


条例第四条对市、县级市、区人民政府和三大经济功能区的职责进行了区分。村庄规划建设的经费、制定村庄规划导则、建筑风貌管控、专业技术人员保障等实务性职责主体为县级市人民政府。由于我市茂南区、电白区以及三大经济功能区规划职责均在市一级,区人民政府、经济功能区管理委员会的职责为“按照职责负责管辖范围内工作”。


条例第五条对自然资源部门、农业农村部门、住房和城乡建设部门的职责进行了具体规定。自然资源部门按照职责负责村庄规划、农用地转用、不动产登记等管理工作,农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作,住房和城乡建设主管部门负责村庄房屋建设安全、乡村建筑工匠管理等工作。


镇人民政府作为村庄规划编制及日常监督管理等工作的主要主体,条例第六条对其职责作出了具体规定。其中,为制止违章建筑和乱搭乱建的现象,规定了镇人民政府日常巡查的职责。同时,明确规定有宅基地管理任务的街道办事处,参照镇人民政府职责执行。


此外,为明确镇人民政府和街道办事处的执法职责,根据《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》,明确“ 市人民政府可以依照省人民政府的决定,在实行综合行政执法的领域,将本条例规定的由县级行政执法部门行使的行政处罚权以及与之相关的行政检查权、行政强制措施权,确定由符合条件的镇人民政府(街道办事处)行使”。


(三)关于考核制度


为保障村庄规划有效落实,条例第九条建立了村庄规划建设管理工作考核制度,规定“市、区(县级市)人民政府应当将村庄规划建设管理纳入乡村振兴工作考核”。


(四)关于用地保障


经过调研了解,我市各区(县级市)村庄规划难以落实的重要原因之一在于缺少建设用地规模和指标,村庄规划公共设施、公益事业和村民住宅等难以落地,违法用地和违法建设屡禁不止。依据我省关于推进乡村振兴战略的实施意见,省每年安排一定比例的新增建设用地计划指标,专项用于农村新产业新业态发展、产业融合发展、农民住房建设。涉农市县各级每年安排不少于10%的用地指标,保障乡村振兴新增建设用地需求。《广东省人民政府关于全面推进农房管控和乡村风貌提升的指导意见》明确规定“拆旧复垦腾退出来的建设用地指标应优先保障所在村村民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展需要”。2020年7月国务院召开的农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议提出,各地每年要保障不低于5%的建设用地指标用于农民建房。因此,条例第十二条规定各级人民政府应当综合考虑村庄建设用地实际,合理确定村庄建设用地规模,保障村庄基础设施公共设施的建设和产业发展需要。此外,条例把村民建房用地保障单列,第四十三条明确规定区(县级市)年度新增用地指标和复垦退出、整治腾退的建设用地指标应当保障村民住宅建设用地。


(五)关于村庄规划的内容、审批程序


条例第十一条明确了村庄规划的定位,它是开展村域国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。另外,条例第二章明确了村庄规划的主要内容,并明确了村庄规划的编制要求和审批、公布程序等内容。


(六)关于协调机制


由于村庄规划建设管理涉及多个部门职责和公众利益,为协调处理重大问题,参考规划委员会的做法,条例第二十一条明确规定镇政府建立协调机制,定期组织自然资源、农业农村等有关机构负责人和专家、公众,统筹协调村庄规划编制和调整、村庄规划实施、农房管控以及村庄风貌提升等事项。   


(七)关于村庄的风貌提升


关于村庄风貌提升问题,条例的主要设置为:以政府为引领(第四条),规划先行(第十四条)、以技术支持为切入口(第二十七条)、以村规民约为支撑(第八条),分类提升村庄风貌(第二十五条)。各地应当结合当地实际,分类提升村庄风貌。整治提升类的村庄,推进基础环境整治、绿化美化等,鼓励有条件的村庄进行外立面统一改造;有地域特色的村庄,可以根据地理位置、自然条件、文化特色等要素,加强自然景观和文化民俗的保护,培育村庄特色风貌。此外,在第四十六条村民住宅建设规定里设置了“建筑风貌”项,作为基本管控内容,村民住宅建筑应当和村庄风貌相协调。住房城乡建设部门应当结合地形地貌和地方特色,组织绘制一批住宅设计图件,免费向镇政府提供,供村民参考使用。


(八)关于宅基地的使用原则、用地标准


根据国家土地管理法规定,一户只能拥有一处宅基地,这是基本原则。经过调研了解,我市人地矛盾较为突出,“一户一宅”用地紧张可能会进一步加剧。因此条例第三十五条第二款规定了向户有所居转变的情形。


关于宅基地的面积标准,国家土地管理法授权省规定。《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》(2008年修正)规定新批准宅基地的面积按如下标准执行:平原地区和城市郊区80平方米以下;丘陵地区120平方米以下;山区150平方米以下。但土地管理法进行了修改,我省的实施办法应该也会进行修改。因此,为保证法规的相对稳定性,条例第三十六条较为笼统地规定“宅基地面积执行省规定的标准”。另外,村庄的土地属于平原、丘陵还是山区,因为涉及宅基地面积,成为村民最关注、最具争议性的问题。根据土地管理法,自然资源部门有土地调查、土地等级评定的职责,因此,规定区(县级市)自然资源部门结合国土调查情况确定宅基地所属区域的地形类型。


(九)关于宅基地的申请条件


条例第三十七条明确规定了申请宅基地的条件,特别需要注意的是第一项情形。在调研过程中,基层工作人员和村民普遍反映分户与宅基地申请之间互为前置条件的难题。根据《中华人民共和国户口登记条例》和我省公安厅关于户政管理的规定,房屋所有权、使用权未分割的,原则上不予分户。由此就导致了村民在申请宅基地时必须先分户(一户一宅原则),与分户必须先分地(有房屋所有权、使用权或独立的楼层和生活设施、居住事实)存在矛盾。经省人大常委会法工委向全国人大法工委请示,全国人大法工委回复“在不违法‘一户一宅’的原则下,地方可以按照自己的实际情况进行研究制定具体条款”。因此,结合土地管理法的精神和我市实际,条例研究设置了“已依法登记结婚或者本户中有两名以上已达法定婚龄的未婚子女需要分户,原有宅基地不能安置”作为可以申请宅基地的情形,以解决分户与分宅互为前置的难题。此外,条例第三十八条明确了不予批准宅基地的情形。


(十)关于村民建房的审批程序


根据《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》,农村宅基地和建房(规划许可)的申请、审批同时进行,进一步简化了申报审批材料和程序。为使村民更加容易了解,规范相关部门审批流程,条例第三十九条对村民建设住宅的申请审批作了细化明确的程序和办理时限等规定。同时,为深化放管服改革,第四十条规定镇人民政府应当实行宅基地用地和建房审批手续集中办理,建立一个窗口对外受理、整合资源联审制度。此外,审批事项还涉及自然资源、农业农村等部门,也作了限时办结的规定。


(十一)关于宅基地使用权的退出


为切实解决建新不拆旧的问题,条例第四十一条建立了退出宅基地的协议机制。村民申请建房的,应当与农村集体经济组织或者村民委员会签订退出原有宅基地或者多余宅基地的协议,并按照协议退出宅基地。这里包含两种情形,一种是易地新建,村民委员会重新分配新的地块给村民建房的,村民应当在建成新住宅后六个月内拆除原有建筑物并将原宅基地退还村集体。另一种是村民利用自己原有地块异地建房的,应当在建成新住宅后六个月内拆除原有建筑物并退出原宅基地。同时,第五十三条针对该条文设置了法律责任。不按约定自行拆除原有建筑的,按照非法占用土地处理,由农业农村主管部门责令限期改正;逾期不改正的,依法拆除。


(十二)关于村民住宅建设安全


为保障村民人身和财产安全,条例第四十五条对村民住宅建设安全作出明确规定。一是镇人民政府引导村民选择具有相应资质的施工企业承接工程或者委托乡村建筑工匠施工,并签订施工合同,明确质量安全责任。二是建设二层以上住房的,应当由取得相应的设计资质证书的单位进行设计,或者选用通用设计、标准设计。建筑施工时应当架设脚手架并挂设安全网,并针对该规定设置了处罚。条例第五十四条规定建筑施工方不按规定架设脚手架和挂设安全网的,由住房和城乡建设主管部门责令停止建设,限期改正,可以处二千元以上二万元以下罚款。三是规定镇人民政府应当加强村民建房的质量安全监督管理,落实安全管理责任。


(十三)关于村民住宅建设规定


条例第四十六条对村民住宅建设作出了明确规定。规定镇人民政府应当根据村庄规划,对建筑面积、建筑退线等作出管控要求。建筑面积一般控制在500平方米以内,确需超过的,应当依法办理施工许可证。新村建设或者在村庄发展备用地建设的,相邻建筑间距应当预留1米以上;拆旧建新的,相邻建筑间距授权镇人民政府根据实际情况确定。



来源:市人大常委会法工委


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