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【优秀论文选登•第十篇】浅谈地方性法规在司法适用中的相关问题

发布时间:2021-01-13  09:23:29 来源:茂南区人民法院 作者:黎小惠 访问量:0

摘要地方性法规是推动区域治理体系和治理能力现代化的重要方式,但是,当前地方性法规在司法适用中存在着各种问题,在茂名地区,地方性法规在司法适用中几乎是空白的状态,本文将以茂名地区为例,对地方性法规的司法适用进行一个小探索。


关键词地方性法规  司法适用
 
一、茂名市地方性法规的基本情况

地方性法规,是指法定的地方国家权力机关依照法定的权限,在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件。它既是我国社会主义法律渊源的重要组成部分,在地方性事务的管理中发挥着不可替代的作用,也一定程度上弥补了一些中央立法的不足,并为中央立法积累相关经验。

根据2015年修正的《中华人民共和国立法法》第四章第七十二条的相关规定以及2017年5月1日起施行的《茂名市制定地方性法规条例》的第十九条、第二十条规定,茂名的立法权限限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。自2017年以来,茂名有效的地方性法规有4个,包括2017年3月1日施行的《茂名市高州水库水质保护条例》、2018年9月1日施行的《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》、2019年3月1日施行的《茂名市城市市容和环境卫生管理条例》、2019年5月1日施行的《茂名市畜禽养殖污染防治条例》,另外,今年6月份《茂名市烟花爆竹安全管理条例》获省人大常委会审查批准,将于2020年10月1日起施行。

二、地方性法规的司法适用现状问题

因为人民法院是我们国家的审判机关,各级人民法院向该级人民代表大会负责,依法行使审判权,所以人民法院适用地方性法规的情况关系到人大职能的发挥和完善,关系到地方治理机制的运行是否正常和顺畅,更关系到我国法制的统一以及人民权力的彰显。据了解,人民法院在审判工作实践中适用地方性法规不外乎以下几种:一是引用地方性法规的相关条文作为案件裁判依据,尤其是在行政案件的审判中最为突出;二是将地方性法规的有关条文或者其原则精神作为案件分析说理的依据;三是将地方性法规作为平常开展审判辅助性工作的依据。

通过查找资料了解到各地在地方性法规的司法适用方面都存在一定的问题,具体如下:一是地方性法规在司法审判中适用率低。在法院审理的刑事和民事案件中,地方性法规的适用极少,在行政案件中,地方性法规的适用比例也不高,即便适用了地方性法规,也主要是适用操作性强的部分规定,而且在适用地方性法规时,适用方法和适用内容都比较随意。二是适用不规范,甚至错误适用。例如甘肃酒泉案、河南种子案等。

结合茂名市实际,就目前有效的地方性法规来看,在司法审判中如果有被适用,很大可能是在行政诉讼方面,而通过裁判文书网可知,自2017年以来,茂名地区的行政案件判决书有341份,在这三百多个行政案件的判决中都是适用上位法或者我们广东省出台的地方性法规,而茂名地区的地方性法规在司法审判中无论是作为全案的裁判依据还是分析说理的依据或者是审判辅助性工作依据几乎是空白的状态,地方性法规的司法适用效果非常不理想。

三、地方性法规在司法适用中存在问题的原因分析

为什么大部分地方的地方性法规在司法适用中所占的比例那么低呢?有笔者认为原因有如下这些:一是司法适用的环境不佳。法官在审判中如果想要适用地方性法规,那么就可能要先论证适用的原因,由此在一定程度上加重了法官的工作量,同时在两审终审的制度下,该论证可能将面临着上级法院的审查,因此增加法官的责任,形成适用地方性法规的压力之一。

二是地方性法规本身存在功能性缺陷。包括地方性规范不够具体明确、可操作性不强等情况给法官适用地方性法规带来困惑,特别是地方性法规应该如何适用的问题上,没有统一明确的规定,有些法官会放弃适用地方性法规,而选择常规上位法的适用。三是地方性法规的知名度不高。个别法官对相关地方性法规不了解,参加诉讼的当事人在诉讼中也很少引用地方性法规作为依据。

结合茂名地区实际,导致地方性法规司法适用率低,个人认为有如下的原因:

(一)针对相关的具体行政行为提起诉讼的情况比较少。经走访法院行政庭相关人员得知,他们没有收到相关的具体行政行为的起诉,所以自然也不会引用到我们地方性法规来裁判,因为行政审判主要是对行政机关具体行政行为的合法性与合理性进行审查,而行政机关在执法的过程中把地方性法规作为执法依据的情况比较少,那么对行政机关依据地方性法规作出的具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼的情况也必然较少,因此法院在行政裁判时也就无法适用地方性法规。

(二)地方性法规自身的局限性。一是根据《茂名市制定地方性法规条例》第六十四条“地方性法规案的论证、评估和地方性法规的立法后评估,可以根据实际需要,委托教学科研单位、社会组织等进行,接受委托的教学科研单位、社会组织等应当提出论证报告或者评估报告也就是说,茂名市目前还没有建立一个完善的立法后评估制度,在有需要时才请第三方进行评估,而地方性法规没有经过立法后评估,其合法性、合理性、操作性、实效性、协调性以及规范性有待进一步确认,立法质量有待商榷。二是自茂名市第一个地方性法规于2017年5月开始实施以来,历经三年多后,我市已有4个地方性法规正在施行,加上今年10月份实施的《茂名市烟花爆竹安全管理条例》将有5个地方性法规,数量比较少,而且大多集中在环境保护方面,所针对的对象也具有特定性。由于时间不长,法规较单一,说明我市的立法实践经验有待进一步丰富,立法质量可能得不到保证,法官在审判工作中适用地方性法规的信心也必然大打折扣。

(三)地方性法规的宣传力度不够。一是有部分法官对地方性法规的关注度比较低,加上宣传不到位,造成个别法官对出台的地方性法规不够了解,在审判时自然较少将其列入适用依据的考虑范围之内,导致适用少。二是如果当事人在诉讼中主张适用某一地方性法规或某一地方性法规中的具体条文作为请求权基础的时候,法官就需要对当事人的主张做出积极回应,判断其主张是否正确,但是当事人大部分是一般群众,对当地的地方性法规更是不甚了解,所以在诉讼活动中很少会引用到地方性法规进行辩护说理,而被公众熟知的《刑法》、《民法》、《行政诉讼法》等几大法司法适用率高。

四、关于提高地方性法规司法适用率的建议

(一)强化地方立法职能,完善民主与科学立法,不断提高立法质量。一要进一步发挥地方立法的作用。在权限范围内,一些关系地方发展和群众切身利益事项上,地方立法应大有作为,不断提高地方政治生态的法治化水平。二要不断推进地方立法的民主化,逐步提高我市公民对立法工作参与度。通过多种方式听取民众意见,有助于立法的科学性、民主性及可接受性。三要建立一个完善的立法后评估制度,增强地方性法规的可操作性、合理性和规范性等。

(二)加强地方立法的宣传力度,促进地方性法规的传播学习。在立法阶段到法规的公布实施都要进行一系列的宣传,确保地方性法规得到广泛而深入的传播。如在地方性法规立法起草项目开展时,可以广泛吸收人民群众的意见和建议,采取调查问卷、实地入户调研等方式,收集与民众生活息息相关的问题,让立法者倾听到民众的呼声;草案出台后也应进行公布,广泛征集意见建议,这个征集意见的过程也是宣传的过程;地方性法规公布实施后,应通过各种平台、多种方式、持续不断地做好相关的宣传,特别要组织法官、律师、行政执法人员以及相关的行政相对人进行重点宣传和学习,促使他们对地方性法规有充分的了解。

(三)不断汲取各地的经验,避免出现地方性法规在司法适用上的其它问题。因此法院可以在深入调研的基础上,总结地方性法规适用经验,引导地方性法规的适用,规范法院的司法活动。

总而言之,法律的生命在于实施,相信茂名市的地方性法规在各方的通力合作下,能够充分发挥其最大的法律效果和社会价值,推动区域治理体系和治理能力现代化,推进法治茂名建设,为全面依法治国提供茂名经验。

(该文获2020年度茂名市人大制度理论研讨会论文三等奖)



来源:茂南区人民法院
作者:黎小惠


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