[摘要] 民生实事人大代表票决制是健全人民当家作主制度体系的有益探索。本文以茂名市茂南区镇级实施民生实事人大代表票决制工作为例，分析实施过程中存在的问题，并在此基础上提出优化路径，以期待深化和完善民生实事票决制实施工作，为推动票决制的工作向纵深发展提供决策参考。民生实事项目人大代表票决制（以下简称“民生实事票决制”），是指政府在广泛征求人民群众意见基础上提出民生实事候选项目，在人民代表大会全体会议上由人大代表以投票或按表决器等方式决定项目，交政府组织实施，并接受人大代表和人民群众监督的制度。实施民生实事票决制契合人大制度本义，为实现人大在新时代新作为提供了更多的实践意义。（一）是贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的具体实践。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”要实现人民代表大会制度不断完善，需要与时俱进地对人民代表大会制度在基层的理论和实践进行创新，而民生实事票决制正好迎合了人大工作创新的需求，为丰富人民代表大会制度实践创新提供了鲜活内容。民生实事票决制不仅是人大依法行使重大事项决定权的一种创新方式，更是人大做实做深监督工作、做活代表工作的重要抓手，它深度契合了人大制度本义，强化了地方人大履职行权，有效缩短人大制度设计与实际功效之间的差距[1]，对于地方人大在新形势下坚持和完善人民代表大会制度具有重要的意义。（二）是更好践行以人民为中心理念的重要载体。习近平同志多次指出，“要把群众的呼声作为第一信号，问需于民、问计于民、问情于民，做到让人民群众参与，让人民群众做主，让人民群众受益，让人民群众满意。”票决制深刻体现了以人民为中心的政治理念，主要表现在项目来源体现民意、项目类别体现民生、项目结果体现惠民，有效满足了人民群众对美好生活的需求。同时，民生实事票决制践行的“由民”作主新模式，打通了政府决策与群众需求的对接的渠道，使政府决策更符合民需、贴近民意，为践行以人民为中心理念开辟了新路径。（三）是推进基层治理体系和治理能力现代化的有益探索。十九大报告提出完善党委领导、政府负责、社会协同，公众参与，法治保障的社会治理体制。实施民生实事票决制是新形势下推进国家治理体系和治理能力现代化的有效形式，它依托人民代表大会制度平台，在民主协商、民主决策、民主管理、民主监督方面有效发挥了人民群众和人大代表的作用，并且利用法治方式规范了治理主体之间的关系，使党委、人大、政府在社会治理中找到一个理想的结合点，契合了建立多元主体合作，多类资源联动的共治体制要求，实现了政府治理和社会共治、群众自治的良性互动，对于在新形势下进一步扩大基层民众有序政治参与，推进基层国家治理体系和治理能力现代化有重要的促进作用。根据省、市人大常委会的工作部署，茂南区人大常委会在区委的坚强领导和市人大的指导下，采取“自下而上、分步实施，试点先行、全面推进”的方式，统筹推进我区民生实事票决制工作。截止2020年6月，茂南9个乡镇人代会均对政府民生实事项目进行了票决，实现了镇级票决制工作全覆盖。镇级共确定政府民生实事候选项目86件，票决产生正式实施项目76件。
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| | “四好农村路”建设、村级水质净化处理设施建设、文化站和文体广场升级标准化改造等 |
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| | 水质净化处理厂建设、路灯工程、湿地建设、中学建设项目 |
| | 镇中心排污管网工程、水质净化站提标改造工程、道路扩宽工程、环境综合整治工程等 |
| | 垃圾压缩转运站建设、自来水安装工程、污水净化厂建设、防洪河道整治等 |
| | 雨污分流项目建设、路灯及线路整改、道路黑底化建设项目等 |
| | 镇盛镇文化大楼建设、镇第二垃圾压缩站建设、厕所革命等 |
| | 村级卫生站建设、垃圾压缩转运站、合水村道路硬底化及路灯安装工程等 |
经笔者梳理归纳，茂南区镇级民生实事票决制工作有以下特点：1.坚持党的领导，强化政治担当。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。从茂南区镇级实践看，各镇人大都能认真贯彻以人民为中心的发展思想，把代表票决制工作置于镇委领导之下，按照镇委的意图做好项目启动、票决、实施、监督等各环节工作。镇委把票决制工作纳入重要议事日程，经常听取情况汇报，积极支持、推进和保证人大和人大代表依法行使职权，及时解决票决制实施中遇到的重大问题。所有乡镇都建立健全党委领导工作机制，成立了由镇委牵头的领导小组，9个镇全部是以镇委书记为组长，有力加强了组织领导和统筹协调，有效发挥了在重要节点上把方向、保大局、管落实的重要作用。2.坚持人民中心，增进民生福祉。为实现民生实事项目政府决策与群众意愿应节合拍、同心向力，做到“民有所呼，我有所应”，在实施民生实事项目票决制中，实施民生实事票决制工作各镇能始终做到把坚持以人民为中心思想贯穿于工作全过程，最大程度地把人民意愿体现到代表票决制工作的各个环节。在民生实事项目征集阶段，各镇积极拓宽意见收集渠道，通过向村（居）、镇属及驻镇单位专题征集和组织人大代表深入企业、社区、学校和农户中开展集中走访和调研活动的方式收集意见，强调吸纳民意、集中民智；在讨论决定项目时，镇班子会议严把关，确保项目是事关群众利益的民生工程，使民生实事更接地气、更贴民心。经统计，今年茂南区9个镇总共票决出民生实事项目76件，从项目内容看，主要集中在乡村道路、人居环境、文化教育、医疗卫生、社会保障等方面，均与民生息息相关，与民心民意高度契合。如公馆镇回应特殊群众渴望享受更多政策阳光的需求，把提高低保、特困人员、孤儿基本生活补贴和残疾人两项保障水平列入民生实事来落实；金塘镇回应人民对均等化公共卫生服务的强烈渴求，把完成11间村卫生站建设工程作为民生实事项目来推进。新坡镇回应群众对用水的关注，把黄塘村给水（钟鼓桥至新圩路口段）改造工程解决莲塘、黄塘、关车村及周边城镇居民用水问题列入民生实事项目来解决，等等这些工作都体现了地方在开展民生实事票决工作中坚持以人民为中心的思想。3.强化组织领导，确保高效推进。为高效做好代表票决制工作，区人大常委会高度重视，精心谋划，组织专题学习省人大常委会《关于推进民生实事项目人大代表票决制工作的指导意见》，并对落实票决制工作作出了部署：一是要求区人大常委会副主任及工委主任要带队到挂点的镇开展指导；二是要求要严格在现有法律的框架下开展票决制工作，确保开展民生实事票决制的工作方法程序、步骤等合规合法；三是能把工作实效放在首位，各镇要根据本地财力量力而行，根据实际情况设置项目的额度和数量，确保票决项目能顺利开展。同时，为了确保民生实事项目实施有序推进，区人大常委会目前正深入各镇指导镇人大做好跟踪督办工作，指导各镇进一步建立完善监督机制，确保民生实事项目得到有效落实。各镇也进一步组织领导，加强统筹协调，对开展票决制工作作出了周密的部署和系统的安排，梳理了各方工作职责和工作流程，确保票决制工作高效推进。如高山镇为确保民生实事票决制工作的顺利开展，制定了《高山镇人大关于开展民生实事项目人大代表票决制工作的实施办法》和《高山镇人民代表大会民生实事项目表决办法》，并对票决程序和方式作了具体规定，为做好代表票决制工作提供了制度保障。4.代表积极参与，作用有效发挥。长期以来人大代表履职积极性不高，职责虚化问题一直存在。实施民生实事票决制后，有效拓展了发挥各镇人大代表主体作用的新路径，代表通过民生实事票决制这个实质性活动载体，积极围绕项目征议题、搞调研、抓监督，工作有了着力点，使履职方式实现了由“虚”到“实”转变。如高山镇人大主席团建立办理民生实事的监督机制，根据人大代表所在行业、专业特长与项目相关联情况，明确代表负责监督项目实施情况，代表通过现场视察、专题调研、听取汇报等形式实行常态化督查开展督察，有针对性地提出建议意见，积极为项目推进出谋划策，人大代表作用得到有效发挥。目前，在代表的推动下，高山镇今年6月票决产生的10项民生实事，截止9月，每项民生实事都完成了一半以上工程，进展喜人。1.人大工作整体上有了新提升。民生实事票决制是人大决定权和监督权的综合运用，是人大做实重大事项决定、做深人大监督、做活代表工作的重要抓手。镇级开展代表票决制后，普遍感受到人代会内容更加充实、决定对象更加具体、会议质量更加提高；感受到联系群众的渠道更加畅通、联系群众更加密切、代表作用得到更好发挥；感受到监督手段不断丰富、监督力度持续增强、监督实效明显提升。民生实事票决制带动了人大工作的整体提升，为做好新形势下人大工作注入了新活力。2.基层民主建设有了新进展。代表通过参与票决前的项目征集、票决中的项目审议、票决后的跟踪监督等环节，在民主协商、民主决策、民主管理、民主监督方面发挥了作用，群众也激发了参与热情，进一步扩大了我区乡镇民众有序政治参与，使民生实事项目由政府决策到“由民作主”的转变，有力推动了我区基层民主建设进程。3.代表履职迸发了新热情。通过票决制，人大代表在政府与群众之间的桥梁纽带作用得到充分发挥，进一步密切了与群众的联系，群众对代表的认可度、满意度更高，有效激发代表履职的内生动力和调动了代表履职积极性，也增强了代表责任感和使命感，代表在履职中迸发了新热情。
三、实施民生实事票决制中存在的问题
从实践看,“票决制”工作在制度上不断完善、在程序上不断规范,但也不可避免存在一些问题，需要在今后的实践中不断改进。主要表现在：（一）认识不够深入。理解民生实事基本内涵，是做好民生实事票决制工作的基本前提。有的镇对民生实事的普惠性、公益性、时效性、可行性理解把握不够，导致部分项目界定不够科学、目标设置清晰度不高等问题。同时，有的镇仅把开展民生实事票决制作为一种工作任务去完成，未能从坚持和完善人民代表大会制度、推动基层民主政治建设的实践创新的高度去理解票决制工作，在实际工作中，工作站位不高，对工作缺乏整体谋划，在一定程度上影响了工作有效开展。（二）监督不够有力。票决后如何进行有效监督是民生实事真正落地见效的关键。目前人大监督总体上还不够到位，主要表现在：一是监督不够精准。民生实事工程投资大、周期长，从项目筹划，项目建设到项目完成，涉及的内容和范围较广，受限于人大代表结构和专业素质，未能开展精准有效监督，同时绝大多数镇政府未建立主动向人大报告项目实施安排及进展情况的工作机制，以致于监督缺乏针对性，对民生实事工程的监督还不够到位。二是监督机制不够健全。现有监督的形式多以代表听取项目负责人汇报，视察调研为主，形式比较单一，大多数镇的监督还缺乏计划性和系统性。三是监督刚性不足。目前来看，如遇项目执行不力，大多镇人大尚没有强有力的约束措施，在对执行不力追究责任等方面，绝大多镇尚缺乏系统可行的规范。（三）程序不够规范。票决产生的民生实事项目是具有法律效力的，理论上票决制度应具有很强的程序性，但目前情况来看还没有形成统一的制度规范，各镇在开展民生实事票决工作的各环节中还存在不少问题。比如，在项目征集环节，民生实事项目的范围过于宽泛，代表收集到的意见建议过于多元和零碎；同时个别镇征求意见范围不够广，收集意见不够多，如公馆镇累计仅收到群众建议意见15条。在审议环节，一些镇对项目内容细化和量化程度不足，提供具体信息量偏少，给代表审议带来不便；有的审议时间过短，审议不够充分。在表决环节，因民生实事涉及多方面的知识，代表无法对所有项目都充分了解，因此代表更多是倾向于让自己所在辖区的项目打高分，或仅凭直觉给项目打分，票决存在一定的盲目性，在一定程度上影响了票决的公平性和科学性。（四）保障不够有力。项目建设资金保障不够到位，茂南各镇没有独立财政，受限于财力，导致在确定民生实事项目比较被动，在一定程度上影响了票决制实施的连续性、稳定性。对代表培训不足，围绕代表提高的调研、审议和监督能力，更好推进民生实事项目的培训几乎没有，使高效推进民生实事项目受到了限制。针对以上问题，笔者认为应该从以下几方面对民生实事票决制加以改进：（一）统一思想，画好“规划图”。要充分认识民生实事票决制实施的重大意义，把民生实事票决制工作作为重点工作来抓，推进票决制工作规范实施。建议上级人大要加强顶层设计，进一步健全完善票决制的框架体系，强化对民生实事票决制工作的指导，及时汇总各地区今年实施票决制情况及进展，解答在实施票决制工作中遇到的问题，推动票决制的工作向纵深发展。固化提升人大行之有效的经验做法，及时总结提炼，形成一套有效的制度规范，使基层人大开展民生实事票决制更加规范高效。各地在启动民生实事项目票决工作前必须制定详细的工作方案，提高目标设置的清晰度，加强组织领导，明确各方面的工作职责和具体工作流程，对整个过程作出系统的安排，确保有序推进。 （二）完善环节，定好“路线图”。要严格规范各个环节的流程要求，确保程序合法。要完善民意吸纳机制，拓展收集渠道，加强对征集到的民意进行甄别，做好整合归并，让民意真正成为代表决策的正当性基础和重要来源。保证代表有足够的时间展开审议和讨论，引入询问等程序，政府相关部门要安排负责人列席审议，接受代表询问，确保全体代表对每个候选项目的名称、背景、投资、效益以及项目周期都掌握清楚，防止代表因对项目不了解而盲目投票的情况发生。在项目票决环节上，要严格按照法律规定规范进行，代表大会必须通过票决办法，再由全体代表以无记名方式进行表决，并当场公布结果，确保公正透明。（三）加强监督，划好“红线图”。要增强监督的计划性和系统性，把现有的法定监督方式用足、用好、用活，将民生实事的监督和评价纳入到人大常规议程，探索引进第三方评估对项目的实施进度、工程质量、社会效果进行监督，确保民生实事件件有着落。建立“回头看”制度，因民生实事项目票决制工作需长期开展，要对过往已经完成的项目开展“回头看”，在确保民生实事项目“增量”顺利实现的同时，也重点保障“存量”形成长效机制。建立健全问责机制，对于推进困难、执行不力的项目要求责任单位限时整改，若整改结果未达到要求，可以通过采取询问和质询，满意度测评，特定问题调查等方式进行监督问责，以维护票决制的严肃性。建立票决制结果运用机制，代表满意度测评后，满意度测评结果要运用到部门考核、干部任免中，进一步强化票决的刚性约束，确保民生实事代表票决制能稳步发展。（四）强化保障，绘好“实景图”。关系社会民生和群众福祉的惠好项目，必须得到有力保障。一是要建立稳定的民生实事项目资金投入机制，统筹谋划、合理安排，将民生实事项目所需资金纳入本级年度财政预算，优先保障民生支出，不断优化支出结构，并多渠道筹集资金，尽量减少建设资金配套压力，为实事工程项目实施提供有力支撑。二是要进一步简化项目审批手续,为重点民生实事项目的实施提供优质服务。三是要加强代表培训，有针对性地提升代表的调研、审议和监督能力，通过组建专业代表小组开展监督，推动项目顺利实施。四是加强理论研究。组织人大工作者、人大理论研究会及高校学者对民生实事票决制工作的研究，总结在实施过程中的好经验、好做法，进一步凝聚社会共识和智慧，为进一步做好民生实事票决制工作提供理论支撑。(该文获2020年度茂名市人大制度理论研讨会论文二等奖)
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