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关于《茂名市畜禽养殖污染防治条例》(草案修改二稿)表决前评估情况的报告

发布时间:2018-10-30  13:05:00 来源:本站 作者:本站 访问量:0

关于《茂名市畜禽养殖污染防治条例》(草案修改二稿)表决前评估情况的报告

    

广东石油化工学院专家论证组


一、对《条例》草案修改二稿的总体评价

(一)合法性评估

1、立法权来源合法、立法事项符合《立法法》授权。茂名市人大常委会制定的《茂名市畜禽养殖污染防治条例》(草案修改二稿)(以下简称《条例》)是基于《立法法》的授权,立法权力来源合法。此外,我国《立法法》第七十二条规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。”《条例》属于环境保护方面的事项,因此,设区的市有权对该事项制定地方性法规。

2、立法依据合法。《条例》严格依照和遵循上位法制定,其上位法依据主要是:《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国环境保护法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《广东省环境保护条例》等。在适用范围、防治原则以及各方主体职责等方面符合上位法相关规定。此外,《条例》遵循了国家和广东省的相关标准与政策,如《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596-2001)、《畜禽养殖业污染防治技术规范》(HJ/T  81-2001)、《“十二五”主要污染物总量减排核算细则》《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》《“十三五”生态环境保护规划》、《水污染防治行动计划》《畜禽养殖禁养区划定技术指南》(环办水体[2016]99号)、广东省《畜禽养殖业污染物排放标准》(DB44/613-2009)、《广东省“十二五”主要污染物总量减排实施方案》《广东省规模化畜禽养殖场(小区)主要污染物减排技术指南》等。

3、起草程序合法。《条例》经过科学、民主程序征求立法项目建议,纳入茂名市2018年度立法计划项目。根据《茂名市人大常委会2018年度立法工作计划》的安排,茂名市环保局牵头起草了《茂名市畜禽养殖污染防治条例》。2018年2月11日,茂名市环保局将《茂名市畜禽养殖污染防治条例》(征求意见稿)挂网,广泛征求意见。2018年7月2日,茂名市法制局将《茂名市畜禽养殖污染防治条例(送审稿)》继续挂网征求意见。2018年6月15日,茂名市第十二届人大常委会举行第十六次会议首次审议《茂名市畜禽养殖污染防治条例(草案)》,并于2018年6月19日将《茂名市畜禽养殖污染防治条例(草案)》挂网,公开征求广大市民和社会各界的意见和建议。

《条例》还借鉴了相关省及兄弟地市的立法经验,如《盐城市畜禽养殖污染防治条例》、《浙江省畜禽养殖污染防治办法》等。所以,《条例》合法性依据充分,规定的内容符合上位法精神,但个别条款建议作相应的修改。

(二)《条例》修改二稿的可行性评估

《条例》的内容符合上位法精神,结合茂名实际明确了立法目的、依据、适用范围、防治原则、责任主体、鼓励扶持与举报奖励,规定了规划编制、养区划定、畜禽生产经营、环境影响评价、环境保护设施建设等污染防治方面的措施,规定了资源化利用、消纳利用与无害化处理、染疫废弃物处理、畜禽养殖的禁止行为以及政府监督职责,明确了违反相关行为的法律责任。因此,《条例》符合上位法的精神与原则,贯彻了茂名市委和市人大常委会提出的立法思路和总体要求,回应了需要通过立法解决的相关重点问题,符合“不抵触、有特色、可操作”的地方立法要求,其内容和制定程序合法,总体可行。

1、《条例》明确了相关部门的职责分工,权力分工,细化执法标准,操作性强。《条例》尽可能明确环保、农业、镇政府(街道办事处)、村(居)民委员会在畜禽养殖污染防治工作中的职责,避免扯皮和相互推诿。涉及畜禽养殖污染防治的部门很多,各部门应当在既有权限范围内,对畜禽养殖污染防治工作实施管理,做到分工明确,执法有力,操作性强。

2、《条例》突出了养殖区域分区治理、养殖主体分类管理的理念,契合实际,解决实际问题。根据茂名市的实际情况,体现地方立法特色,从区域上,将茂名市养殖区域划分为禁养区、限养区和适养区,每个区域养殖活动不同。从管理对象上,将畜禽养殖者根据养殖规模的不同,分为畜禽养殖场、养殖专业户和散养户养殖分区,对于每类主体,确定养殖分区管控目标,防污治污要求也不同。立法引导专业养殖户、散养户集中养殖,促进畜禽养殖专业化、规模化、标准化生产的道路。《条例》规定畜牧业发展规划应当统筹环境承载能力以及畜禽养殖污染防治要求,合理布局,科学确定畜禽养殖的品种、规模、总量。对于养殖场、专业养殖户、散养户、禁养区、限养区、适养区、污染防治标准、排放标准、分类管理、分区治理等内容予以明确。

3、《条例》强调畜禽养殖废弃物多种方式综合利用,标本兼治。根据国家最新的畜禽粪污资源化利用行动方案,倡导采用最新的技术、最佳的方案对畜禽养殖废弃物进行最大的综合化利用,既达到物尽其用,又达到防治污染的目的。对污染严重的畜禽养殖密集区域,市、区(县级市)人民政府应当制定综合治理方案,采取建设畜禽养殖产业园区、畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施,对畜禽养殖污染进行治理。通过激励措施和环境违法信息的信用档案,促进畜禽养殖场(养殖小区)、畜禽养殖产业园区对畜禽养殖污染进行治理。

4、《条例》强调法律责任的承担。《条例》法律责任针对性强,对畜禽养殖污染问题,明确规定具体的法律责任,预防和惩戒向环境排放经过处理的畜禽养殖废弃物。立法通过畜禽养殖业的环境影响评价制度、建设环保设施具体制度,确保实现畜禽养殖污染环境治理的法治化,违反者予以惩戒,追究法律责任。

(三)实施过程中可能遇到的问题

《条例》在实施过程方面,可能遇到的问题包括以下几个方面:第一,在制度构建方面可能存在制度缺失或重合问题。政府有关部门应及时了解条例内容,并做好相应单位(如条例规定镇人民政府、街道办事处、地方环保与农牧主管部门等)的职能准备工作。《条例》的重点在于“防”和“治”,应汲取先前环境治理中普遍存在“先污染,后治理”而带来“先污染,治理不力,继续污染”的经验教训,从“防”做起,做好预防工作,避免因预防不当而造成环境污染,甚至发生畜禽疫情的公共卫生事件。因此,各级政府部门要重视条例中的制度建设问题,已有制度进行整合与完善,空缺制度及时设置与补充;第二,《条例》在具体执行方面可能存在监管不到位、环保测标不落实、污染防治数据库信息无法及时上传和有效公开等问题。除了畜禽养殖业外,现实生活中还存在大量散养行为,且多数发生在草案规定的“禁养区”内。对这些行为加以禁止,则有损民众利益;不禁止,又存在污染风险,同时加大政府环保监督的执行成本与执行难度。因此,政府应加强与民间畜禽养殖组织、协会以及养殖者(包括散养户)的沟通交流,确保监督方与被监督方有良好的渠道互通信息,避免因信息不畅造成条例没有得到落实的情况。

二、对拟设立的主要制度和措施的评价

(一)关于养殖者职责、第三方处理者责任的规定

1、总体评价。《条例》对政府及其相关部门职责、养殖者职责、第三方处理者责任的规定总体全面、合理,具有合法性和合理性。

2、存在的问题及修改建议。《条例》第四条【政府职责】的规定存在两方面问题:一是,重复上位法规定问题。《立法法》第七十三条第四款规定:“制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。”《条例》第四条第二款“镇人民政府、街道办事处应当协助环境保护、农牧主管部门以及其他有关部门做好本辖区的畜禽养殖污染防治工作。”基本就是在重复国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款规定,“乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”,建议删除。二是,《条例》第四条第一款规定的政府职责是非常重要的条款,结合上位法规定的精神建议修改为:“市、区(县级市)人民政府负责组织领导本行政区域的畜禽养殖污染防治工作,统筹规划畜禽养殖产业园区建设,加大资金投入,鼓励、引导和支持畜禽养殖污染防治、废弃物综合利用产业化、规模化、标准化发展。”重复上位法规定在本条例草案还有:第十四条重复国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第九条,第二十三条第一款重复《中华人民共和国环境保护法》第四十一条。简单重复上位法规定在地方立法完全没有必要,也不符合新修改的《立法法》的规定,建议全部删除简单重复性条款。

《条例》第七条,建议增设行业协会职责的条文。现有围绕行业协会职责的规定只是在第七条“养殖者责任”中予以体现,“畜禽养殖协会应当加强行业自律和诚信建设,为协会成员提供畜禽养殖污染防治的信息、技术、培训等服务。”这一内容可单独列为一条,为“行业协会职责”,突出行业协会在污染防治中的作用。

《条例》第九条,【联席会议制度】市、区(县级市)人民政府建立畜禽养殖污染防治联席会议制度,统筹协调畜禽养殖污染防治重大问题,研究部署联合执法、应急预警、善后处理等工作。建议在这一条中,增加环保部门做畜禽养殖污染防治联席会议的牵头单位。

(二)关于养殖区域分区、养殖区域划定、养殖分区管控目

标、集中养殖的规定

1、总体评价。养殖区域分区、养殖区域划定、养殖分区管控目标、集中养殖是《条例》第三条【防治原则】的落实。坚持科学规划、预防为主、防治结合的原则,根据区域功能定位和环境质量状况,以区域环境承载力为基础合理规划和布局畜禽养殖业。通过畜禽养殖分区划分、养殖分区管控目标、集中养殖,有利于建立和完善畜禽养殖污染防治长效机制,促进茂名市畜禽养殖持续健康发展,实现畜禽养殖与生态环境的协调发展。

2、存在的问题及修改建议。《条例》关于养殖区域分区、养殖区域划定的规定个别条款规定不明,存在区域设置概念不科学现象。

存在问题:在第十六条、第十七条、第十八条中关于养殖区域分区及划定相关规定条款存在的问题:一是,第十六条规定“畜禽养殖按区域功能定位和环境质量现状,实行分区管理。畜禽养殖区域划分为禁养区、限养区和适养区。”本条是要规定本市辖区畜禽养殖实行分区制度,但从下文条款内容看,无必要单独一条作此规定,写明我市实行分区管理,由县级政府主管机关会同相关部门划定区域并公开即可。上位法《广东省环境保护条例》规定的是“可以”根据情况划定区域,我市条例仅需明确实行此制度即可;二是,“适养区”划分的必要性不足。政府管理的意图其核心是规定哪些区域禁止或限制养殖数量,对公民、企业等私主体“法不禁止即为自由”,《广东省环境保护条例》的相关规定亦是仅规定“禁养区和限养区”,并无“适养区”概念;三是,禁养区、限养区应实行动态化管理,条例中可明确由县级人民政府根据城乡建设、社会经济等发展情况适时调整(如五年调整公布一次)养殖区域划分状况,而非永久的区域划分;四是,禁养区内禁止从事畜禽养殖业的规定属重复规定。

修改建议:1.删除第十六条,将建立分区养殖制度作为一款简单规定在以后条款中;2.第十七条改为第十六条(以下条款同时作相应调整),并修改为增加一款作为第十六条第一款“辖区内实行畜禽养殖分区管理制度。”3.原第十七条第一款相应改为第二款;4.增加一款作为第十六条第三款“区(县级市)人民政府依法批准的养殖区域划分方案每十年调整一次,调整方案的制定参照养殖区域划定方案制定审批程序进行,并于上一方案期满前不少于12个月时间内完成,向社会公布。”5.原第十七条第三款改作第十六条第四款,并修改为“因禁养区、限养区的划定,或者公布的相应区域划分周期内作出提前调整的,确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,区(县级市)人民政府应当依法予以补偿。”6.原第十八条第一款删除。

存在问题:第十九条【集中养殖】的问题:一是,第一款规定的政府责任过重,政府在市场经济中的主要职能应规范指导、宏观调控为主,直接参与为辅,相关的政府领导、组织、规划等责任在第四条中也有规定,直接参与建设不应作为政府的管理义务。本款规定的“区(县级市)人民政府应当建设或者引入社会资本建设畜禽养殖产业园区,”建议修改为“政府应当积极组织、引导、鼓励社会资本建设畜禽养殖产业园区,引导专业养殖户、散养户集中养殖,促进畜禽养殖专业化、规模化、标准化生产。”;二是,产业园区的规划责任应归政府,而非产业园运营者,运营者需依照政府规划运营。本条第二款规定“畜禽养殖产业园区运营者应当统一规划”。

修改建议:建议本款相应修改为“畜禽养殖产业园区运营者应当按照政府统一规划、统一治污,合理设置区域隔离带,并具有完善的基础设施和配套服务。”本条第四款规定的“畜禽养殖产业园区可以整合”相关企业,法理上是授权性条款,建议改为指导性条款,相应修改为“鼓励畜禽养殖产业园区整合粪污处理企业、饲料生产企业、畜禽屠宰企业、有机肥研究机构等资源,完善园区产业链条。”

(三)关于能源化利用、还田利用监督、病死畜禽无害化处理机制的规定

1、总体评价。《条例》规定畜禽养殖废弃物综合利用内容,根据国家最新的畜禽粪污资源化利用行动方案,倡导采用最新的技术、最佳的方案对畜禽养殖废弃物进行最大的综合化利用,既达到物尽其用,又达到防治污染的目的。畜禽养殖废弃物做有机肥利用、还田利用、能源化利用、病死畜禽无害化处理机制,对畜禽养殖污染进行多管齐下的综合治理手段,制度设计全面、语言流畅、逻辑缜密。

2、存在的问题及修改建议。《条例》第三十三条规定的禁止性行为的客体对象不严谨。该条第一款后半段“禁止随意丢弃畜禽尸体”的规定,行为模式上限制规范的不应仅是随意丢弃,应是包括丢弃在内“随意处置”,规范的对象上不应仅限为“畜禽尸体”,而应与前文规定的“畜禽尸体等病害畜禽养殖废弃物”相对应;第二、四款规制的对象也应更宽泛,“对病死畜禽进行无害化处理”应扩大为“对病死畜禽及其他病害畜禽养殖废弃物进行无害化处理”。

原第三十三条建议作以下修改:第一款修改为“畜禽养殖者应当按照有关法律法规和国家的有关规定,对病死或者死因不明的畜禽尸体等病害畜禽养殖废弃物进行深埋、化制、焚烧等无害化处理。数量较大的,应当送所在地县级人民政府指定的无害化处理场所处理。禁止随意丢弃畜禽尸体等病害畜禽养殖废弃物。”第二款修改为“市、区(县级市)人民政府应当统筹规划和合理布局病死畜禽及畜禽养殖废弃物无害化收集处理体系,通过建设无害化处理场所,或者委托合格的无害化处理场所,保障本行政区域内病死畜禽尸体等病害畜禽养殖废弃物的无害化处理。”第四款修改为“市、区(县级市)人民政府应当支持或者指导畜禽养殖者通过购买保险等方式,保障畜禽养殖者对病死畜禽等病害畜禽养殖废弃物进行无害化处理。”

(四)关于法律责任制度的规定

1、总体评价

对畜禽养殖的污染防治,以引导为主要方式,但畜禽养殖场、专业养殖户和散养户不能按照规范的养殖污染防治措施实施养殖,达到一定程度,就需要通过处罚的方式予以制裁。《条例》法律责任制度规定具体、全面,很有针对性,操作性和执行性强。尤其需要指出的是,《条例》对禁养区违法养殖的法律责任,特别是对水源的污染处罚作出详细规定,体现茂名市畜禽养殖污染的特色。主要是对水体造成污染,影响居民基本的饮水安全,导致水体不达标,因此通过细致的处罚标准对污染水体的违法养殖行为予以处罚。

2、存在的问题及修改建议

(1)关于违法排放畜禽养殖废弃物的法律责任设定

《条例》第二十五条【畜禽养殖者废弃物处理要求】  规定:“……畜禽养殖废弃物经处理后向环境排放的,应当符合省规定的污染物排放标准和本市的总量控制指标。畜禽养殖废弃物未经处理,不得直接向环境排放。”《条例》第四十二条【违法排放畜禽养殖废弃物的法律责任】规定:“违反本条例第二十五条规定,超过省规定的污染物排放标准或者超过本市的总量控制指标向环境排放畜禽养殖废弃物的,由市、区(县级市)环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。”《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定:“国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件,制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方污染物排放标准;对国家污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准应当报国务院环境保护主管部门备案。”可见,污染物排放标准,分为国家、地方两级。

修改建议:为避免遗漏,《条例》前述第二十五条、第四十二条中的“省规定的污染物排放标准”建议修改为“国家、省规定的污染物排放标准”。

   (2)关于违反还田利用的法律责任设定

《条例》第四十三条【违反还田利用的法律责任】第二款规定:“违反本条例第三十二条规定,向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的畜禽粪便、沼液、污水等畜禽养殖废弃物,以及可能造成土壤污染的清淤底泥、沼渣等的……情节严重的,处五十万元以上二百万元以下的罚款,并可以将案件移送公安机关,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留……。”《条例》该条款规定了拘留这一限制人身自由的处罚,根据《中华人民共和国立法法》规定,限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律设定。从《条例》的注释版来看,该条款的上位法依据是《中华人民共和国土壤污染防治法》第八十七条:“违反本法规定,向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥,以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等的,由地方人民政府生态环境主管部门责令改正,处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,处五十万元以上二百万元以下的罚款,并可以将案件移送公安机关,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留;有违法所得的,没收违法所得。”与《中华人民共和国土壤污染防治法》相对照,《条例》前述条款中的“向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的畜禽粪便”,是否属于《中华人民共和国土壤污染防治法》第八十七条中的“向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥,以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等”的范围,无法判定。这将直接关系到该条款中规定拘留这一限制人身自由的行政处罚的合法性问题:如果“向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的畜禽粪便”属于《中华人民共和国土壤污染防治法》第八十七条规定的处罚范围,则《条例》第四十三条这部分内容有法律依据,只是属于是否需要重复上位法已经明确规定的内容的问题;反之,则属于超越立法权限设定限制人身自由的处罚问题了。而且,值得注意的是,《中华人民共和国土壤污染防治法》还尚未实施。

修改建议:为避免出现该条是否超越立法权限的争议,建议将《条例》该条款中“情节严重的,处五十万元以上二百万元以下的罚款,并可以将案件移送公安机关,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留”,修改为:“情节严重的,处五十万元以上二百万元以下的罚款,并可以根据情节将案件移送公安机关,由公安机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚”。同时,建议将《条例》的实施日期设定在《中华人民共和国土壤污染防治法》的实施日期(2019年1月1日)之后。


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