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关于《茂名市城市市容和环境卫生管理条例(草案修改二稿)》表决前评估情况的报告

发布时间:2018-10-30  13:03:00 来源:本站 作者:本站 访问量:0

关于《茂名市城市市容和环境卫生管理条例(草案修改二稿)》表决前评估情况的报告

 

广东石油化工学院专家论证组   

 

一、对《条例》的总体性评价与评估

(一)合法性评估

1、立法权来源合法、立法事项符合《立法法》授权

2015年3月15日,十二届全国人大第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,赋予所有设区的市地方立法权,同时对其立法权限范围予以明确,设区的市地方立法可以就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项作出规定。茂名市人大常委会制定《茂名市城市市容和环境卫生管理条例》(草案修改二稿)(以下简称《条例》)是基于《立法法》的授权,具有合法性。此外,《条例》第五章规定“法律责任”所涉及相应条款,有相对应的法律依据,制裁性处罚措施设定中限于行政警告、行政罚款、责令清除、恢复、限期改正等,符合我国《行政处罚法》第十一条关于地方性法规设定行政处罚措施的限制性规定。总体而言,本条例没有发现有违反上位法规定的条款,符合地方立法的合法性和正当性原则要求。

2、《条例》起草、制定过程程序合法

《条例》经过科学、民主程序征求立法项目建议,纳入茂名市2018年度立法项目。根据《茂名市人大常委会2018年度立法工作计划》的通知以及市人大法制委员会的要求,茂名市城市管理局承担《条例》的起草工作。《条例》起草过程中严守相关程序,经过三个多月的努力,通过召开调研、座谈会议等,广泛征求了各地及相关单位意见,几易其稿,还邀请省人大常委会、茂名市立法咨询专家、市立法基地专家等从多方面充分论证,并委托市立法基地开展了表决前评估,最终形成《条例》,符合立法程序规定。

(二)《条例》的可行性评估

总体上看,《条例》具有较强的可行性,与国务院《城市市容和环境卫生管理条例》以及《广东省城市市容和环境卫生管理规定》等上位法相比较,《条例》具有较强的操作性,尤其对于城市容貌管理、环境卫生管理以及法律责任部分进行了详细的规定,对后续的执法具有实践操作性。可以预见,条例生效后将成为相关职能机构在未来执法管理过程中重要的法律依据。可行性一方面来自责任区管理制度本市政府曾有过“门前三包”试行办法,该办法可协调与本《条例》在责任区制度运行中的功用,提高公众的接受度;可行性第二方面来自其罚则性规定一般是“责令限期改正,逾期不改正的,强制**,可以并处罚款”的立法模式,最大限度地避免了使执法机构与行政相对人可能产生的强烈对抗,增大了条例的可行性;可行性第三方面是《条例》确定的主管机关,之前即为该领域主管机关,在市容和环境卫生管理领域不仅有丰富经验,执法队伍也可以满足需求。

(三)实施效果和实施过程中可能遇到的问题

市容与环境卫生管理执法是与多数公民民生息息相关,专门立法实施之后,对改善我市城市市容面貌及环境卫生状况,为争创全国卫生城市定能发挥不可替代的作用。从《条例》中有关具体制度的现实有效性、行政程序的高效便民性来分析,预期实施效果应该是值得肯定的。但不管立法如何规定,若想增加《条例》的实效性,普法宣传是近期乃至长期需要持续不断进行的工作。实施中可能遇到的问题主要在于可能出现执法部门协调不力,此外,由于《条例》对企业以及公众设定了较为具体的义务,因此能否取得各界的配合也是实施中需要考虑的问题。

二、对拟设立的主要制度和措施的评价

(一)关于政府和有关部门职责的规定

1、     总体评价

关于政府和有关部门职责规定总体而言比较全面、准确、到位,设置了诸如政府职责、部门协作、城市综合执法、村(居)委员会职责等条文,同时还重点规定了公众参与、社会化管理要求等内容。《条例》注重职能部门之间的协调配合与分工,政府特别是基层政府与主管机关的具体职责作了细致明确的规定,相互之间沟通协调机制具有合理性。

2、存在的问题

总体而言,本部分较为完整,但从行文和内容来看,未能彰显地方特色。

3、建议修改条文的意见

建议增设原则性条款,明确强化教育与惩罚制裁相结合的原则,防止条例成为执法机构新的创收手段和工具。

建议增加程序正当性原则条款,国家还没有行政程序法规定,我省也没有制定行政程序规定情形下,增加执法机构程序规范的原则性限制显得更为必要。

建议增加公众参与的条款,公众参与的实现有赖于相关信息公开制度的落实,否则公众参与就将流于形式和成为一句空话。

(二)关于市容和环境卫生责任区制度的规定

1、总体评价

《条例》关于市容和环境卫生责任区制度的规定主要集中在第二章,即第十三至十七条。实践表明,多年来沿用的“门前三包”制度已逐渐不能满足现阶段及以后一段时期城市化发展的需要。《条例》草案第二章借鉴了佛山市、广州市等地的经验,建立政府和社会分工负责、齐抓共管的责任区制度,根据不同区域、场所、设施的各自特点,对市容环境卫生责任区域、责任人作了划分和界定,并明确了责任人的相关责任。通过责任区制度的实施,可以做到责任到人(单位)、无缝覆盖,以保障市容和环境卫生管理目标的实现。

2、存在的问题

本部分存在的问题主要体现在如何明确划分责任区。第十三条【责任区定义】中规定了“一定范围内的区域”,但“一定范围”如何确定?是否有一个法定标准?如果没有可具操作性的标准,将导致现实中难以划分责任区,还需要进一步设定法定责任通知,以落实责任区制度。

3、建议修改条文的意见

第十七条【台风等自然灾害后责任】市、区(县级市)市容和环境卫生行政主管部门应当会同有关部门制定垃圾清扫、收集、运输和处置应急预案,建立垃圾应急处理系统,确保在台风、洪涝自然灾害或者其他紧急特殊情况下的市容和环境卫生工作顺利进行。

在台风等自然灾害或者其他紧急情况发生后,责任人应当协助及时清理责任区范围内的垃圾和扶正倒伏的树木。

修改意见:第一款中“台风、洪涝自然灾害”  改为“台风、洪涝等自然灾害”;第二款中“责任人应当协助及时清理责任区范围内的垃圾和扶正倒伏的树木”改为“责任人应当协助及时清理和平整责任区范围内的环境”。

(三)关于环境卫生管理制度的规定

1、总体评价

《条例》关于环境卫生管理制度的规定主要集中在第四章,即第三十九至五十六条。该部分对生活垃圾、建筑垃圾、大件垃圾以及宠物粪便等都做了明确的规定,较好地适应了社会的快速发展与人们生活水平不断提高的现实。

2、存在的问题

缺乏相应制度管制宠物粪便。第五十一条第二款只是简略概括说宠物在公共场所排泄的粪便,携带人应当即时清理。然而如何清理和处置宠物粪便尚需相应的具体措施,纵观整个《条例》缺少相关的制度或具体的措施去管理宠物粪便。

3、建议修改条文的意见

第五十一条【饲养宠物规定】严禁携带猫、狗、仓鼠、蜥蜴等具有攻击性的宠物乘坐公共交通工具,以及进入室内公共场所。携带宠物在其它场所或者地段活动的,应当有效约束宠物。

修改意见:该款中建议删除“具有攻击性的”,否则难以界定和操作。

第五十三条【公厕建设】条款中规定了市、区(县级市)人民政府的建设规划职责及对公厕条件的基本要求,却没有规定建设责任归属机构。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第20条规定的建设责任主体是政府市容环境卫生行政主管部门,作为地方性法规,在明确了市、区(县级市)人民政府承担建设规划职责,同时考虑避免重复上位的规定,可以明确规定“市、区(县级市)人民政府应当组织领导、协调市容环境卫生主管部门及其他相关部门,按照上述规定的标准,建设、改造公共厕所。”作为五十三条第三款。此外,第五十三条“第三卫生间”应该在附件里有名词解释。

(四)关于法律责任制度的规定

1、总体评价

总体法律责任制度设计合理,处罚措施及幅度等规定没有明显违反上位规定情形。

2、存在的问题

欠缺第三、四章中规定的需承担相当重要管理职能的区、县级市人民政府法律责任的规定。

3、建议修改条文的意见

《条例》第四十七条【建筑垃圾管理】第四款:“任何单位和个人不得将建筑垃圾倾倒在城市道路、农田、公共场地等区域。”该条款是禁止性条款,应当设置承担法律责任条款。第五十一条【饲养宠物规定】严禁携带猫、狗、仓鼠、蜥蜴等具有攻击性的宠物乘坐公共交通工具,以及进入室内公共场所。携带宠物在其它场所或者地段活动的,应当有效约束宠物。该一款中的“严禁携带猫、狗、仓鼠、蜥蜴等具有攻击性的宠物乘坐公共交通工具,以及进入室内公共场所。”没有规定处罚责任,如果携带宠物进入交通工具和公共场所的,没有处罚会很难禁止的,应当增加该条款的法律责任条款。第五十三、五十四条关于公厕建设与管理的规定中,建设责任明确为市、区(县级市)人民政府,而整个第五章中不仅没有与此两条对应的法律责任,第五十七条对行政机关及工作人员的责任的一般性规定中,主体也仅限于“市容和环境卫生行政主管部门、镇人民政府、街道办事处以及其他相关主管部门及其工作人员”,没有涉及市、区(县级市)人民政府及其工作人员,属于职权与责任不对应,有职无责,需要修改。

(五)关于与上位法相关法律条款重复问题

第八条【公众参与】:“任何单位和个人都应当尊重市容和环境卫生工作人员的劳动,不得妨碍、阻挠市容和环境卫生工作人员履行职责。”该条款与国务院《城市市容和环境卫生管理条例》国务院101号令第六条二款:“一切单位和个人,都应当尊重市容和环境卫生工作人员的劳动,不得妨碍、阻挠市容和环境卫生工作人员履行职务。”是相同的,地方立法没有必要把上位法复制过来。

第九条【奖励制度】:“对在市容和环境卫生工作中成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。”和《城市市容和环境卫生管理条例》国务院101号令,第八条:“对在城市市容和环境卫生工作中成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。”也相同。

除此之外,其他类似的条款还包括:第十条【宣传教育】第一款与国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第六条;第十一条【技术研究和推广】与国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第七条相重复问题。

此外,需要特别说明的是,《广东省爱国卫生工作条例》的起草工作是2018年广东省人大常委会的立法工作重点,《茂名市城市市容和环境卫生管理条例》要提前做好立法的沟通协调工作,与《广东省爱国卫生工作条例》拟设定的相关原则、制度、责任等保持一致,避免与上位法相抵触,也增强地方立法工作的主动性与实效性。


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